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農村集體土地改革方案有望明年出台

    十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出建立城鄉統一的建設用地市場,“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”;“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。

  國土資源部規劃司司長董祚繼在接受記者采訪時表示,《決定》顯示出了中央推進集體土地改革的決心。中央已經明確要加快修訂相關法律;在立法之外,適時推出農村集體土地改革的試點。董祚繼透露,與以往不同的是,農村集體經營性建設用地試點是中央統一布置。目前相關部門正在進行方案討論,預計2014年上半年有望出台具體辦法。

  集體經營性建設用地直接入市,能否緩解房地産市場土地供應不足的問題?恐怕短期內不可抱過高期望。

  改革的難度

  正如董祚繼所言,農村問題相當複雜,不僅是經濟問題,更是社會問題。集體土地制度改革,不管是修法還是試點,都需要很大決心。

  《決定》明確提出:“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業産業化經營。”但這個表述,與《土地管理法》的規定,存在矛盾之處。按照現行的《土地管理法》,宅基地使用權和承包經營權都是不可以抵押的。

  《土地管理法》1986年頒布後,曾于1988年、1998年和2004年進行三次修改,2012年底,第十一屆全國人大常委會第三十次會議對《土地管理法》修正案草案進行首次審議,但至今未進入二審。董祚繼稱,如果要修法,不僅《土地管理法》要修改,配套的《農村集體經營性建設用地流轉條例》、《農村集體土地征收補償安置條例》也要修改。“中央肯定會抓緊,但修法的事情不好說。”

  董祚繼透露,與修法相比,在中央統一部署的前提下,集體建設用地試點的進程將會很快。他透露,包括農業部、國土部、林業部以及相關中農辦等相關部門正聯合研究試點方案,預計2014年上半年有望出台。

  集體土地改革方面,不少省市進行了試點。比如,重慶、成都創新出土地指標交易的“地票”模式。11月12日,安徽省發布的一份《安徽省人民政府關于深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見》中提出,今後,農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式依法進行流轉,用于工業、商業、旅遊和農民住宅小區建設,未來還將建設統一的城鄉土地交易市場。《廣州市南沙新區條例(草案)》對外征求意見稿,關于“新區規劃和土地利用”的問題,首次表示南沙新區可以探索集體建設用地使用的流轉機制。杭州、甯波等地實行“土地換股權”模式,在農村土地流轉和村辦企業建設的過程中,農民可以土地承包權作爲資産入股,並享受分紅。

  與房地産關系不大?

  我國城鄉二元體制的分割,土地是最集中的體現。

  中國指數研究院研究總監何田稱,長期以來,地方政府通過在土地開發中的壟斷地位,造成土地交易過程中出現明顯的“剪刀差”:一方面,城鄉二元化造成農地價值被低估,政府通過低價收購農地高價轉讓爲城市建設用地,獲取一級開發價差;另一方面,工業用地與經營性用地價差懸殊。城鎮化過程中,土地的增值被轉變爲地方政府的收入和開發商收益,被征地農民的利益缺乏有效的保護,人爲拉大了城鄉差距。

  任志強對此深有體會。在2013年網易經濟學家年會上,任志強再度對現行的土地制度進行了抨擊。任志強稱,在各種類型的土地中,住宅土地供給只占到20%多,大量的土地都被工業用地所占用。而在所有的建設用地中,開發商所能開發的比例少得可憐,但所有的罪狀都扣在開發商頭上。

  任志強再次直言,目前房地産的問題不在開發商,而是土地制度。“如果我們的城鎮化不改變宅基地的擁有量,不能讓農民從土地中解放出來,把土地真正變成剩余人口的人均耕地,這個城鎮化一定是僞城鎮化。

  各界最爲關注的焦點是,農村集體經營性用地直接入市,能否解決當前的高地價問題?董祚繼的答案是,不能說沒有關系,但此次改革與房地産關系不大。

  董祚繼稱,農村集體建設土地分爲農村宅基地、農村集體經營性用地以及農村公益性用地。其中,農村宅基地至少占據了70%以上的比例,但此次改革並沒有涉及,而只涉及其中的農村集體經營性用地入市。這只能緩解城市經營性用地不足,解決不了商品房用地不足的問題。不過,農村集體經營土地入市,至少增加了城市經營性工業用地的供給渠道,可緩解城市經營性工業用地壓力,對平抑這部分地價仍然有好處。會受到影響的包括工業用地、旅遊地産用地等。

  公衆的期待

  董祚繼多次向記者提醒,集體經營性建設用地直接入市,必須是“在符合規劃和用途管制前提下”。

  比如,小産權房之所以不能轉正,正是因爲它不符合規劃和用途管制,屬于違法用地。這一點,任志強理解得相當透徹。“用途上不合理的小産權房是不能得到承認的,還是得遵守法律。”

  公衆最關心的只是地價與房價什麽時候才能回歸合理。任志強稱,當土地實現完全市場化的時候,地價就會合理。但他高興地發現,2013年中央經濟工作會議提出要減少工業用地供給,增加住宅用地供給。

  全國人大財經委副主任委員賀铿稱,只有土地私有的時候,地價才可以回歸到合理。地價的推手主要是政府。政府之所以能把地價推高,就是利用了土地集體所有制和國家所有制兩種土地形式。如果我們的土地是私有的,政府就不可能有土地財政。

  現在的土地市場,決定權在政府手上,使用者沒有決定權,“換一個說法,是不是把土地的處分權交給農民?”賀铿別有意味地表示。他的意思是,處分權交給農民,與土地私有化是相同的。

  中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英在接受記者采訪時表示,十八屆三中全會並沒有針對土地規劃管理體制做改革,也就是說土地改革目前仍處在“不敢放,放了就亂”的糾結狀態。土地的規劃和用途管制問題比較大,但並沒有提出改革。

  研究員李瑩認爲,盡管由于多項法律條文的障礙及農村土地確權工作尚未完成等諸多原因,短期內不能實現土地改革制度的根本破局,但增減挂鈎、土地流轉信托及土地換股權等農村建設用地使用權流轉方式,均爲我國土地改革開辟了新的道路。

  盡管改革難度重重,但終究意義重大。人們有理由對土地制度改革充滿期待。

 
 
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